Решение Новгородского областного суда от 14.10.2013 по делу N 03-09/2013 <О признании частично недействующей территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утв. постановлением Администрации Новгородской области от 15.03.2013 N 132>
НОВГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 14 октября 2013 г. по делу № 03-09/2013
Новгородский областной суд в составе председательствующего судьи - Ребровой И.В., при секретаре - Г.,
с участием прокурора - Власовой О.Н.,
с участием представителя заинтересованного лица - Правительства Новгородской области - П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Новгородской области об оспаривании в части Постановления Администрации Новгородской области № 132 от 15 марта 2013 года "О территориальной программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов",
установил:
Постановлением Администрации Новгородской области № 132 от 15 марта 2013 года "О территориальной программе государственных гарантий оказания гражданам "Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов", которое было опубликовано в областной газете "Новгородские ведомости" № 13 (4083) от 19 апреля 2013 года, утверждена территориальная Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (далее по тексту - территориальная Программа).
Прокурор Новгородской области обратился в суд с заявлением об оспаривании вышеназванного постановления, после уточнений в порядке ст. 39, 40 ГПК РФ, в части слов: "644,4" в абзаце четвертом, "1583,7" в абзаце 8 раздела 6 "Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевой норматив финансового обеспечения Программы, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структура тарифов на оплату медицинской помощи" Описания Программы; в части слов: "2,1", "1,89" в абзаце 5, "0,35" в абзаце 13, "0,59" в абзаце 17 раздела 5 "Нормативы объемов медицинской помощи" Описания Программы; слов "включая определение условий и сроков диспансеризации" пункта 3.12 раздела 3 "Порядок и условия предоставления медицинской помощи" Описания Программы; отсутствия условий и сроков диспансеризации населения для отдельных категорий населения, включая подростков и студентов, обучающихся по очной форме на бюджетной основе; отсутствия положений, предусматривающих финансирование за счет средств бюджетных ассигнований бюджета субъекта мероприятий по обеспечению лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой со свободных средств, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.1994 № 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшения обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения".
В обоснование заявления прокурор указывает, что оспариваемые им нормы устанавливают заниженные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения по сравнению с аналогичными нормативами, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года № 1074 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (далее по тексту - Федеральная Программа), что нарушает права граждан, проживающих на территории Новгородской области, на получение бесплатной медицинской помощи надлежащего объема и качества, нарушает интересы государственных и муниципальных медицинских учреждений и возмещение расходов по обслуживанию пациентов из соответствующего бюджета.
В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал по изложенным в заявлении мотивам.
Представитель Правительства Новгородской, области с заявлением не согласился, ссылаясь на то, что в оспариваемой части Постановление Администрации области принято с соблюдением требований федерального законодательства, в пределах предоставленных Администрации области полномочий и с учетом Федеральной Программы. Кроме того, указал на невозможность в настоящее время в полном объеме установить соответствующие Федеральной Программе нормативы финансирования территориальной Программы ввиду дефицита областного бюджета на 2013 год.
Выслушав объяснения прокурора и представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд считает заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Статьей 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.
В силу ст. 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.
В базовой программе медицинского страхования устанавливаются требования к условиям оказания медицинской помощи, нормативы объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи, нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо, а также расчет коэффициента удорожания базовой программы обязательного медицинского страхования (ст. 35 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").
Согласно положениям ст. 36 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.
Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи, перечень страховых случаев, установленные базовой программой обязательное медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения норматива объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо.
Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объема страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. № 1074 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 - 2015 годов, которая устанавливает перечень видов, форм и условий оказываемой бесплатно медицинской помощи, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи.
С учетом этой программы органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 - 2015 годов (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования).
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.
При таких обстоятельствах, Администрация Новгородской области, принимая оспариваемый акт, действовала в пределах своей компетенции по утверждению территориальной программы.
Как следует из анализа приведенных выше законодательных и нормативных правовых актов, объем и условия оказания медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы, предусматриваемые территориальными программами, не могут быть ниже установленных в федеральной (базовой) программе. При ином толковании приведенных актов терялся бы смысл разработки и утверждения Федеральной Программы и снижался бы уровень правовых гарантий прав граждан в области объема бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.
В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи Правительство РФ Постановлением от 22 октября 2012 года № 1074 утвердило "Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 - 2015 годов", которой установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь.
Разделом VI "Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структура тарифов на оплату медицинской помощи" определены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных Программ на 2013 год за счет средств обязательного медицинского страхования, и в среднем составляют:
на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) - 772,3 руб.;
на 1 койкодень в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях 1756,2 руб.
Между тем, в территориальной Программе, утвержденной Постановлением Администрации Новгородской области № 132 от 15 марта 2013 года, установлены иные - ниже базовых показателей - нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи.
Так, в разделе 6 абзац 4 территориальной Программы нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в 2013 году за счет средств обязательного медицинского страхования составляют:
на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) - 644,4 руб. (федеральный норматив 772,3 руб.);
на 1 койкодень в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях - 1583,7 руб. (федеральный норматив 1756,2 руб.);
В соответствии с Федеральной Программой (раздел V) "Средние нормативы объема медицинской помощи" средние нормативы объема медицинской помощи по ее видам в целом по Программе рассчитываются в единицах объема на 1 жителя в год, составляют:
для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемых с профилактической целью (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещение среднего медицинского персонала), на 2013 год - 2,44 посещения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 2,04 посещения на 1 застрахованное лицо;
для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в неотложной форме, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования на 2013 год - 0,36 посещения на 1 застрахованное лицо;
для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2013 год - 0,63 пациенто-дня на 1 жителя.
Однако в разделе 5 "Нормативы объемов медицинской помощи" территориальной Программы нормативы объемов медицинской помощи, обеспечивающие потребность граждан в медицинской помощи по ее видам, установленные в расчете на 1 человека в год составляют:
для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемых с профилактической целью (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещение среднего медицинского персонала), на 2013 год - 2,1 посещения на 1 жителя, в рамках территориальной программы ОМС - 1,89 посещения на одно застрахованное лицо (федеральные нормативы соответственно 2,44 и 2,04);
для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в неотложной форме, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования на 2013 год - 0,35 посещения на 1 застрахованное лицо (федеральный норматив 0,36);
для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2013 год - 0,59 пациенто-дня на 1 жителя (федеральный норматив 0,63).
Раздел III Федеральной программы "Требования к территориальной программе в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи", устанавливает, что территориальная Программа, включая территориальную Программу обязательного медицинского страхования, в части "определения порядка и условий оказания медицинской помощи должна включать:
условия и сроки диспансеризации населения для отдельных категорий населения, включая подростков и студентов, обучающихся по очной форме на бюджетной основе.
Согласно п. 3.12 раздела 3 "Порядок и условия предоставления медицинской помощи" территориальной Программы, в редакции постановления Правительства Новгородской области от 26.06.2013 № 40, организация проведения диспансеризации населения для отдельных категорий населения, включая подростков и студентов, обучающихся по очной форме на бюджетной основе, включая определение условий и сроков диспансеризации, осуществляется департаментом здравоохранения Новгородской области.
Разделом IV Федеральной программы "Источники финансового обеспечения оказания медицинской помощи" определено, что за счет средств бюджетных ассигнований бюджетов Российской Федерации осуществляется обеспечение лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой.
В территориальной программе отсутствуют положения, устанавливающие льготное лекарственное обеспечение в соответствием с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой со свободных цен, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. № 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения".
Сравнительный анализ положений двух программ, бесспорно, свидетельствует об установлении субъектом Российской Федерации заниженных по сравнению с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 года № 1074, нормативов объема медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, отсутствии регулирования условий и сроков диспансеризации населения, финансового обеспечения льготного приобретения лекарственных препаратов отдельными категориями граждан.
При таких обстоятельствах суд считает установленным, что в оспариваемой части территориальная программа, утвержденная Постановлением Администрации Новгородской области № 132 от 15 марта 2011 года, противоречит приведенным выше нормам действующего федерального законодательства, в частности, положениям Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.
Доводы представителя заинтересованного лица о том, что ни законом, ни Федеральной Программой не установлено требований о соответствии упомянутых нормативов территориальной программы нормативам Федеральной Программе, неосновательны, так как из приведенных выше законодательных и нормативных правовых актов следует, что объем и условия оказания медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы, предусматриваемые территориальными программами, не могут быть ниже установленных в федеральной (базовой) программе. При ином толковании приведенных актов терялся бы смысл разработки и утверждения Федеральной Программы и снижался бы уровень правовых гарантий прав граждан в области объема бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.
Нельзя согласиться с доводами заинтересованного лица - Правительства Новгородской области в той части, что при утверждении оспариваемой программы субъект Российской Федерации вправе корректировать нормативы с учетом уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей региона и транспортной доступности медицинских организаций, поскольку это не может свидетельствовать о законности занижения установленных Федеральной программой нормативов.
Федеральная программа устанавливает средние нормативы оказания медицинской помощи бесплатно, которые как государственная гарантия равного права на получение всеми гражданами в Российской Федерации такой помощи не могут быть уменьшены субъектом Российской Федерации, поскольку действующее федеральное законодательство не предоставляет органам государственной власти субъекта право занижать нормативы по сравнению с базовыми.
В федеральной программе на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов однозначно указано, что именно она определяет в том числе, нормативы, оспариваемые по настоящему делу, предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на все территории Российской Федерации бесплатно, и это свидетельствует о том, что базовые нормативы гарантированы населению Российской Федерации на все территории.
В этой связи неосновательны и доводы представителя Правительства области о том, что установленные в Федеральной Программе нормативы являются усредненными, что позволяет Правительству области в своей территориальной Программе устанавливать иные нормативы объема медицинской помощи, как ниже, так и выше тех, что установлены в Федеральной Программе.
Ссылки представителя заинтересованного лица на дефицит областного бюджета на 2013 год, препятствующий приведению территориальной Программы в соответствие с Федеральной Программой, не могут быть приняты во внимание, как не имеющие правового значения для предмета настоящего дела. Кроме того, отсутствие денежных средств не является основанием для снижения уровня, государственных гарантий по сравнению с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 года № 1074.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая, что на момент рассмотрения дела Постановление Администрации Новгородской области от 15 марта 2013 года № 132 в оспариваемой части противоречит действующему федеральному законодательству и его применение в оспариваемой части может привести к нарушению прав жителей Новгородской области, заявление прокурора Новгородской области подлежит удовлетворению.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194 - 199, ст. 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Новгородской области об оспаривании в части Постановления Администрации Новгородской области № 132 от 15 марта 2013 года "О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на финансовый период 2014 и 2015 годов" удовлетворить.
Признать недействующей и не подлежащей применению со дня вступления в законную силу решения суда территориальную Программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденную Постановлением Администрации Новгородской области от 15 марта 2013 года № 132, в части
слов: "644,4" в абзаце 4 и "1583,7" в абзаце 8 раздела 6 "Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевой норматив финансового обеспечения Программы, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структура тарифов на "плату медицинской помощи" Описания программы;
слов: "2,1", "1,89" в абзаце 5, "0,35" в абзаце 13, "0,59" в абзаце 17 раздела 5 "Нормативы объемов медицинской помощи" Описания Программы;
слов "включая определение условий и сроков диспансеризации" пункта 3.12 раздела 3 "Порядок и условия предоставления медицинской помощи" Описания Программы;
в той части, в которой не предусматривается положений, устанавливающих:
условия и сроки диспансеризации населения для отдельных категорий населения, включая подростков и студентов, обучающихся по очной форме на бюджетной основе;
финансирование за счет средств бюджета Новгородской области обеспечения лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой со свободных цен, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. № 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшений обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения".
Решение может быть обжаловано, а прокурором - принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Новгородский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, начиная с 18 октября 2013 года.
Председательствующий
И.В.РЕБРОВА
------------------------------------------------------------------