Решение Арбитражного суда Новгородской области от 05.09.2013 по делу N А44-2820/2013 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области от 17.05.2011 N 32/1 "О внесении изменений в постановление Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области от 16.02.2011 N 9/4">
АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 5 сентября 2013 г. по делу № А44-2820/2013
29 августа 2013 года вынесена резолютивная часть решения
5 сентября 2013 года решение изготовлено в полном объеме
Арбитражный суд Новгородской области в составе:
председательствующего судьи Лариной И.Г., судей Давыдовой С.В., Коноваловой О.А.
при ведении протокола судебного заседания
помощником судьи Ивановой Е.В.
рассмотрев в судебном заседании дело по исковому заявлению:
индивидуального предпринимателя К.Э. (ИНН <...>, ОГРН 308532121100041)
к Комитету по ценовой и тарифной политике Новгородской области
третье лицо: Правительство Новгородской области
о признании недействующим постановления № 32/1 от 17.05.2011.
при участии
от истца (заявителя): предприниматель К.Э., представитель Н.В., доверенность от 23.04.2013, представитель М.И., доверенность от 25.02.2013
от ответчика консультант-юрисконсульт К.Н., доверенность от 22.01.2013 № 93, главный специалист-эксперт М.Е., доверенность от 23.04.2013 № 611
от третьего лица: ведущий консультант О.И., доверенность от 13.08.2013 № 74
установил:
Индивидуальный предприниматель К.Э. (далее - заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области (далее - комитет) № 32/1 от 17.05.2011 "О внесении изменений в постановление Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области от 16.02.2011 № 9/4" в части установления К.Э. тарифа в размере 2,40 руб. за километр длины маршрута и с заявлением о признании действия Комитета неправомерными.
В судебном заседании заявитель уточнил требования и просит только признать недействующим постановление Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области № 32/1 от 17.05.2011.
В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что тариф утвержден в отсутствии методической базы по его разработке, в частности, ни Правительством (Администрацией) Новгородской области, ни комитетом не были разработаны методические указания по расчету тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении на территории области, порядок проведения антикоррупционной экспертизы постановлений комитета.
В результате нарушен порядок принятия постановления, поскольку отсутствует заключение антикоррупционной экспертизы.
Отсутствие методических указаний по расчету тарифа не позволяет определить алгоритм его расчета, порядок установления; определение состава затрат, включаемых в его стоимость перевозок, их учет; принципы формирования тарифа; учет размера субсидий при исчислении тарифа; основные показатели расчета и т.д. В связи с этим, заявитель был лишен возможности предоставить полный пакет документов, подтверждающих его расходы, в том числе, документы, подтверждающие амортизационные расходы. Комитетом эти документы также не были запрошены.
Тариф экономически не обоснован, поскольку комитетом не учтены расходы в виде начисленных лизинговых платежей, затрат на оплату труда работников (заместителя директора по эксплуатации и инженера по эксплуатации).
Кроме того, комитетом при утверждении тарифа не принято во внимание, что субсидии, предоставляемые перевозчику в случае не покрытия расходов установленным тарифом, также не покрывают его расходы.
В обоснование своего права на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим указанного нормативного правового акта заявитель указал на то, что, несмотря на прекращение действия этого постановления, оно повлекло нарушение его прав, так как за период применения тарифа в размере 2,40 руб. за километр длины маршрута, с учетом взыскания с предпринимателя излишне (неосновательно) выплаченной субсидии в размере 5361,1 тыс. руб., убыток от регулируемого вида деятельности за 2011 и 2012 годы составил 6412,4 тыс. руб.
Комитет заявленные требования не признал, обосновывая это тем, что оспариваемое постановление принято в соответствии с действовавшим законодательством о ценообразовании.
При утверждении тарифа комитетом были проанализированы расходы предпринимателя по перевозке пассажиров в пригородном сообщении, фактические показатели за 2010 год, планируемые расходы на 2011 год, с учетом Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 года.
Заявителю были учтены все заявленные им расходы на 2011 год в сумме 9727,7 руб., кроме расходов на аренду автотранспорта в сумме 20,9 тыс. руб. и лизинг в сумме 8927,9 руб. Расходы на аренду автотранспорта не учтены в связи с непредставлением подтверждающих документов (договоров аренды). Расходы по заработной плате ИТР учтены по факту 2010 года (1,3 чел.) в связи с непредставлением документов, подтверждающих иную численность ИТР в 2011 году. Расходы по лизингу не учтены как расходы, поскольку на приобретение в лизинг подвижного состава предусмотрена прибыль в сумме 1459,15 тыс. руб. (при рентабельности 15 %). В экономически обоснованных тарифах должны учитываться не только расходы, но и прибыль, необходимая для обеспечения перевозчика собственными средствами на развитие.
Затраты на амортизацию предпринимателем не заявлялись, при том, что он был вправе предъявить любые обоснованные расходы.
При установлении тарифа комитетом также учтено перераспределение расходов в 2011 году по сравнению с 2010 годом в связи со снижением объема пригородных перевозок и увеличением объема междугородных перевозок, поэтому на расходы по пригородным перевозкам (регулируемый вид деятельности) 2011 года отнесено 87 % расходов 2010 года.
Экономически обоснованный тариф составил 2,32 руб. за километр длины маршрута, однако предпринимателю установлен тариф 2,40 руб., с учетом требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку 16.02.2011 такой предельный тариф уже был установлен ООО "НПАТП-1", которое также осуществляет перевозку пассажиров и багажа в Новгородском районе.
При разработке проекта комитетом была произведена антикоррупционная экспертиза проекта в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, кроме того проект постановления направлялся в прокуратуру области. Коррупциогенных факторов в постановлении не выявлено.
Кроме того, предприниматель не представил объективных доказательств убытков и не доказал, что эти убытки понесены в связи с установленным тарифом.
Правительство Новгородской области, привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, полагает, что оспариваемое постановление соответствует действующему законодательству и не нарушило прав заявителя.
Рассмотрение дела прерывалось в соответствии со ст. 163 АПК РФ.
Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд полагает, что заявленные требования подлежат отклонению.
Комитетом по ценовой и тарифной политике области 17.05.2011 принято постановление № 32/1 "О внесении изменений в постановление комитета по ценовой и тарифной политике области от 16.02.2011 № 9/4", которым предпринимателю установлен предельный тариф на перевозку пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в размере в размере 2,40 руб.
Постановление опубликовано в газете "Новгородские ведомости" (официальный выпуск) № 15 от 01.06.2011.
Постановление вступило в силу 12.06.2011 и утратило силу в связи с изданием постановления Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области от 01.08.2012 № 42/4, вступившего в силу 06.10.2012.
Указанное постановление является нормативным правовым актом государственного органа, так как обязательно для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим постановлением.
Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, юридические и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 № 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" Правительству Российской Федерации надлежит определять с учетом норм, установленных законодательными актами Российской Федерации, и утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Во исполнение Указа Президента РФ № 221 Правительство Российской Федерации 07.03.1995 приняло постановление № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" (далее - Постановление № 239).
Постановлением № 239 перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) включены в Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 1.1, 3.3.15 Положения о комитете по ценовой и тарифной политике области, утвержденного постановлением Администрации Новгородской области от 08.04.2008 № 123 (с изменениями и дополнениями), комитет является органом исполнительной власти Новгородской области, реализующим полномочия в сфере государственного регулирования цен (тарифов), который устанавливает тарифы на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщениях.
Таким образом, оспариваемое постановление принято комитетом в пределах своих полномочий в связи с обращением предпринимателя об установлении тарифа от 01.03.2011.
Отсутствие на момент утверждения тарифа методических указаний по расчету тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении на территории области не освобождало комитет от обязанности утвердить тариф по обращению предпринимателя, занимающегося такими перевозками.
Довод заявителя о том, что комитет обязан был до утверждения спорного тарифа в соответствии с пунктом 3.24 Положения о комитете утвердить методические указания по расчету тарифов и порядок проведения антикоррупционной экспертизы, не правомерен, поскольку указанный пункт Положения о комитете введен постановлением Администрации Новгородской области от 12.10.2011 № 528. Следовательно, на момент принятия оспариваемого постановления комитет не имел полномочий для принятия указанных нормативных актов.
В отсутствие нормативных актов, регулирующих порядок установления тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении, комитет обоснованно руководствовался общими принципами тарифного регулирования, заключающимися в необходимости достижения баланса экономических интересов производителей и потребителей товаров и услуг при осуществлении государственного регулирования цен и тарифов на территории области; обеспечении доступности для потребителей товаров и услуг, цены (тарифы) на которые подлежат государственному регулированию.
Примененная комитетом процедура утверждения тарифа включает в себя представление организацией заявления об установлении тарифа и обосновывающих документов, проведение комитетом экспертизы документов и установление тарифа на заседании правления комитета от 17.05.2011 № 32. Данная процедура применяется при утверждении тарифа по большинству видов регулируемой деятельности, например: в отношении тарифов на электрическую и тепловую энергию, тарифов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса.
При этом для утверждения тарифа комитетом применен основной метод тарифного регулирования: метод экономически обоснованных расходов.
Из материалов дела следует, что предприниматель впервые обратился за утверждением тарифов на 2011 год 24.02.2011, при этом к заявлению не были приложены подтверждающие документы и расчеты, в связи с чем, комитетом были даны разъяснения о необходимости предоставления обосновывающих документов. Доводы предпринимателя о том, что комитет обязан был направить предпринимателю полный перечень документов, которые он должен был представить для подтверждения расходов, а в последующем запросить недостающие документы, противоречит действующему законодательству о ценообразовании, которым установлен заявительный порядок установления тарифов.
Доводы заявителя о том, что установленный тариф экономически не обоснован, не состоятельны.
При рассмотрении дела установлено, что, что комитетом при установлении тарифа на 2011 год учтены все заявленные предпринимателем и документально подтвержденные расходы, с учетом планируемого пробега, используемого автопарка, установленных норм расхода топлива и смазочных материалов, фактических цен на ГСМ, а также с учетом заявленного предпринимателем сокращения пригородных перевозок на 13 % и возрастания доли междугородных перевозок (до 24 % от общего пробега). Рост расходов на заработную плату по сравнению с 2010 годом составил 7,9 %, рост расходов на восстановление износа и ремонт шин, расходов на запасные части на техническое обслуживание, мойку и стоянку автобусов, прочие расходы - 7 %, в соответствии с Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 года.
Расходы на зарплату ИТР определены по факту 2010 года (1,3 чел.) с учетом фактического фонда оплаты труда этих категорий работников, сложившегося за предшествующий период, ввиду того что не были представлены документы, подтверждающие иную численность.
Расходы на амортизацию предпринимателем не были заявлены, расходы на аренду автотранспорта в сумме 20,9 тыс. руб. обоснованно не учтены в связи с непредставлением подтверждающих документов (договоров аренды).
Заявитель правомерно указал на то, что затраты на финансовую аренду транспортных средств (лизинговые платежи) являются расходами лизингополучателя.
Вместе с тем, суд считает обоснованным довод комитета о том, что расходы по лизингу не учтены как расходы, поскольку на приобретение в лизинг подвижного состава предусмотрена прибыль в сумме 1459,15 тыс. руб. (при рентабельности 15 %). При утверждении тарифа для достижения баланса экономических интересов производителей и потребителей товаров (услуг) комитет обязан предусмотреть, чтобы развитие производственной базы транспортного предприятия осуществлялось не только за счет повышения стоимости услуг по перевозке, но и за счет прибыли самого предприятия.
Представленные предпринимателем в материалы дела вместе с заявлением документы (л. д. 42 - 92), касающиеся утверждения тарифа на 2012 и 2013 годы, не являются относимыми доказательствами и не могут служить подтверждением экономической не обоснованности тарифа, утвержденного в 2011 году.
Довод заявителя о том, что постановление принято без учета положений законодательства о защите конкуренции, поскольку установленный ему тариф является сравнительно низким относительно других перевозчиков, несостоятелен.
Частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон № 135-ФЗ) установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации на принятие актов и (или) осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.
Под дискриминационными условиями в силу пункта 8 части 1 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
Нарушения статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ комитетом допущено не было, поскольку, несмотря на то, что по расчетам комитета экономически обоснованный составил 2,32 руб. за 1 пасс./км, предпринимателю установлен тариф 2,40 руб. за 1 пасс./км, ввиду того, что 16.02.2011 такой предельный тариф уже был установлен ООО "НПАТП-1", которое также осуществляет пригородные перевозки в Новгородском районе.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Закон № 172-ФЗ) коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В силу статьи 3 Закона № 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза проводится прокуратурой РФ, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции и органами, а также организациями, их должностными лицами - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
Как указано в пункте 4 статьи 3 Закона № 172-ФЗ органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
В целях проведения антикоррупционной экспертизы проект постановления № 32/1 направлялся в прокуратуру Новгородской области.
Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации; в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 3 Закона № 172-ФЗ. Заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.
В данном случае заключения о наличии в проекте постановления коррупциогенные факторы прокурором в комитет не направлялось, следовательно, коррупциогенные факторы не были выявлены.
Суд считает обоснованными доводы комитета и Правительства Новгородской области о том, что заявитель не доказал нарушения своих прав и законных интересов оспариваемым постановлением.
Представленный предпринимателем расчет убытков за период действия оспариваемого постановления противоречит формам статистической отчетности 65-автотранс.
Так. субсидии предпринимателю по всем видам дотаций из бюджета в 2011 году составили 10976,90 тыс. руб., доходы предпринимателя с учетом запланированного комитетом общего дохода (11594,16 тыс. руб.) составили 22571,06 тыс. руб., прибыль от перевозки пассажиров в пригородном сообщении - 12843,41 тыс. руб., рентабельность - 132 %. Финансовый результат за 2012 год выведен без учета периода действия оспариваемого постановления (до октября 2012 года). Кроме того, расходы, понесенные предпринимателем в 2012 году, не могли быть учтены комитетом при установлении тарифа на 2011 год.
Из представленного расчета также следует, что наличие убытков от регулируемого вида деятельности связано с тем, что вступившим в законную решением арбитражного суда от 14.03.2013 по делу № А44-6960/2012 с предпринимателя взысканы излишне (неосновательно) выплаченные субсидии за IV квартал 2011 года (3260,9 тыс. руб.) и за I, II кварталы 2012 года (2100,2 тыс. руб.). Однако при утверждении оспариваемого тарифа комитет не мог предвидеть фактор предоставления предпринимателем недостоверной информации при получении субсидии.
Руководствуясь ст. 167 - 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
1. В удовлетворении заявленных требований отказать.
2. Признать постановление Комитета по ценовой и тарифной политике области от 17.05.2011 № 32/1 "О внесении изменений в постановление Комитета по ценовой и тарифной политике области от 16.02.2011 № 9/4" в части установления индивидуальному предпринимателю К.Э. тарифа в размере 2,4 руб. за километр длины маршрута, соответствующим Перечню продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 1995 года № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", пунктам 1.2, 2.2.2, 3.24 Положения о комитете по ценовой и тарифной политике области, утвержденному постановлением Администрации Новгородской области от 08.04.2008 № 123, Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
3. Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа через Арбитражный суд Новгородской области в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Председательствующий судья
И.Г.ЛАРИНА
Судьи
С.В.ДАВЫДОВА
О.А.КОНОВАЛОВА
------------------------------------------------------------------